Susana Finquelievich
En tanto que macro – región, el MERCOSUR
-integrado por Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay, y que cuenta como países
asociados a Chile y Bolivia- no ha formulado hasta el presente políticas
oficiales con respecto a la Sociedad de la Información, aunque algunos de sus
países miembros (con Brasil a la cabeza) están desarrollando políticas y
estrategias sobre este tema, con acento en el e-gobierno. Estas políticas y
estrategias se mantienen puntuales, al menos por el momento, de modo que el
panorama provisto por la Región es fragmentado y dispar, aunque nuestras
investigaciones[2]
han identificado alguna similitudes entre los tres países que se presentan en
este estudio de caso, sobre todo entre Argentina y Uruguay.
E-gobierno, gobierno electrónico o digital es el conjunto de procesos o métodos de
administración basados en sistemas electrónicos - fundamentalmente en
Internet-, para mejorar la manera en que un gobierno realiza sus operaciones y
para que los ciudadanos puedan efectuar trámites en línea. Su fin es
proporcionar la información que los ciudadanos necesitan para evaluar el
desempeño de sus funcionarios y participar en diversos grados y maneras en
decisiones que los atañen. Los gobiernos de los países del MERCOSUR están
promoviendo el e-gobierno en la Región, fundamentalmente a nivel municipal.
Los gobiernos locales del Mercosur han
implementado, en distintos grados y de diversas maneras, páginas web con
información sobre sus servicios, las cuales poseen diversos tipos de mecanismos
para facilitar la ejecución de trámites, y la participación ciudadana (haciendo
denuncias, preguntas, etc.). Sin embargo, es raro encontrar un website que rinda
cuentas o -en el caso de reclamos o denuncias-, que ofrezca información sobre
cuántos de ellos fueron recibidos, cuáles fueron los resultados de las
investigaciones, las identidades de los implicados, las sanciones que
recibieron, etc. ¿Cómo es percibido el gobierno electrónico por los
funcionarios y por los propios ciudadanos?
Una breve investigación en Internet permite
percibir el incremento exponencial de los sitios web gubernamentales en los
países -y su multiplicación en las
ciudades- de la Región. El e-gobierno goza de la reputación de disminuir la
burocracia en la relación entre los poderes públicos y la sociedad; reducir los
costos gubernamentales con trabajadores, insumos y trámites; tornar más
transparentes las acciones del Estado; proporcionar los servicios de una manera
más eficaz; transformar a las ciudades en polos de atracción más competitivos,
en lo que se refiere a atracción de empresas, turismo, etc; combatir la
corrupción; y democratizar el acceso a la información.
El gobierno electrónico en las ciudades del Mercosur
Argentina, Uruguay y Brasil son países activos
en la implementación del e-gobierno, que se ha desarrollado significativamente
desde la segunda mitad de la década de los 1990s. Brasil poseía en el año 2002
más de 3500 sitios gubernamentales. El Gobierno Federal dispone de por lo menos
setecientos sitios, con más de un millón de páginas-web, setecientos servicios
en línea y más de 4.100 páginas-web de informaciones catalogadas. Los 27
gobiernos provinciales (estaduales) poseen páginas-web, de las cuales la mitad
posee servicios en línea para la emisión de guías de pago y impuestos, tasas y
multas. Dos tercios de las capitales provinciales y el 7% de las
municipalidades brasileñas presentan servicios en línea. Si la multiplicación
de sitios gubernamentales ha contribuido a ampliar la interfase de relaciones
de servicios del Estado con los ciudadanos aún no está investigado en
profundidad. Tampoco lo está el interrogante de hasta qué punto ha contribuido
el e-gobierno a la democratización de la sociedad brasileña. En Brasil sólo 14%
de la población disfruta de este acceso.
Buenos Aires y
Montevideo: Similitudes y diferencias
Argentina
y Uruguay poseen características históricas y políticas diferentes en lo que
respecta al proceso de informatización de sus gobiernos locales, relacionados
con las diferentes estrategias económicas y políticas de cada país. Sin
embargo, surgen rasgos comunes: En Buenos Aires y Montevideo (ver http://www.buenosaires.gov.ar y http://www.montevideo.gub.uy/)
, la incorporación de TIC en la gestión local fue planeada por pequeños grupos
de funcionarios, sin consultas previas a la población de funcionarios
municipales ni estudios de impacto, ni de monitoreos y evaluaciones posteriores
a la implementación, que permitieran rectificar errores u optimizar los
recursos tecnológicos y operacionales empleados. Existe aún el temor, en muchos
funcionarios de ambos gobiernos municipales, de que estos medio sustituyan a
los medios tradicionales de participación “cara a cara”, considerados como insustituibles
para negociación con los ciudadanos y la re-creación de espacios comunitarios.
La
incorporación de TIC en la gestión local, en ambas ciudades, no estuvo
precedida de campañas de concientización de los funcionarios con respecto a
utilidades y potencialidades de las herramientas tecnológicas, ni de formación
masiva en éstas, salvo algunos cursos breves. Esto resulta en resistencias
de dichos funcionarios, causados por el desconocimiento y la desinformación.
Como no fueron consultados con respecto a sus necesidades laborales, los
volúmenes de información manejados en sus puestos de trabajo, los usos que
hacían de la información, sus prioridades, ni la manera en que sus tareas
podrían ser optimizadas por medio del uso de TIC, no se sienten representados
en las “soluciones” aportadas por los gobiernos, lo que se traduce en la falta
de apropiación –o en una apropiación relativamente tardía- de estas
tecnologías. Esto contrasta duramente con experiencias realizadas en otras
ciudades del mundo. Experiencias extranjeras ya probadas como exitosas,
relativamente poco costosas y técnicamente accesibles, no parecen haberse
tomado como posibles lecciones a aprovechar.
Los impactos positivos de la
informatización son la generación de mayores compromisos, nuevos tipos de
cooperación y organización que resultan en una mayor eficiencia en el
cumplimiento de la misión institucional, y la mayor disponibilidad de
información, accesible tanto a los funcionarios de la institución, como a
los ciudadanos. Sin embargo se han generado resistencias y conflictos en los
funcionarios, y se ha retrasado la puesta a disposición de instrumentos que
potencien una efectiva participación ciudadana. Al prometer herramientas que no
existen puede transformarse en un aporte más al escepticismo de los ciudadanos,
y transformarse en un obstáculo, antes que un estímulo a la participación.
En
la concepción de sus estrategias de integración de TIC en la gestión local,
ambos gobiernos han omitido la consulta con los expertos nacionales en gestión
gubernamental y/o políticas para la sociedad informacional, que sin embargo,
trabajan activamente sobre el tema tanto en Argentina como en Uruguay. A
excepción de una consulta técnica de la Intendencia Municipal de Montevideo
(IMM) a la Universidad de la República (Montevideo), ninguno de los dos
gobiernos ha acudido al know how ni las experticias de las Universidades
situadas en las respectivas ciudades.
En ambas ciudades, el proceso de descentralización
municipal se acompaña de implementación de tecnología, pero en forma no
completamente articulada, lentamente y con escasa relación con experiencias de
participación ciudadana a través de TIC. Las iniciativas dirigidas a la
comunidad no responden tanto a estrategias institucionales, sino a iniciativas
individuales y grupales. Uruguay y Argentina difieren en sus
estrategias nacionales con respecto a las TIC. Uruguay apuesta a la industria
del software, llegando a atraer a su territorio a empresas argentinas en esta
área, por medio de beneficios fiscales. Argentina no tiene una política
explícita sobre este tema, a pesar de que a partir de la crisis iniciada en
diciembre del 2001 se está percibiendo a los bienes y servicios de la Sociedad
de la Información como áreas de producción y exportación[3],
y se está tratando la Ley del Software. No obstante estas diferencias, la
percepción de las potencialidades de estas tecnologías para la gestión
gubernamental, entre el gobierno nacional y el municipal de ambos países son
similares.
El
problema: en los países que se han estudiado, no se trata de si
pueden desarrollar gobiernos locales con eficiencia y equilibrio, a través de
desarrollos digitales, sino de cómo pueden lograrlo. Esta cuestión concierne
tanto a los adelantos tecnológicos que puedan producir, o a los que puedan
replicar y acceder, como a los desarrollos y transformaciones sociales,
culturales, institucionales, necesarios para llevarlos a cabo. La tecnología,
por sí misma, no hará que estos países desplieguen todo su potencial: son las
decisiones que tomen estos países con respecto a las formas de integración de
estas tecnologías en sus estrategias económicas, políticas y sociales. Más que
nunca, se hace necesario construir múltiples articulaciones entre los
diferentes actores sociales (gobiernos, empresas, universidades, sector
asociativo) para crear las condiciones favorables a la integración plena de
estos países a la llamada Sociedad Informacional.
También
se hace urgente producir, en forma integrada en la Región, estudiosos de la
Sociedad de la Información, ingenieros y tecnólogos en el MERCOSUR: sin ellos,
sin investigadores, sin ingenieros, sin redes de Universidades, de institutos
de formación superior, de parques de Ciencia y Tecnología, no habrá tecnología,
y sin tecnología, no habrá Sociedad de la Información.
Existen
condiciones positivas para esta integración: en general, en el tema que nos
concierne en este paper, los gobiernos de los países miembros del
MERCOSUR, y fundamentalmente Brasil, en
general se han mostrado muy favorables hacia la Sociedad de la Información, el
e-gobierno, y el e-comercio. Por lo demás, diferentes niveles de gobiernos en
los tres países estudiados han implementado -o están en el proceso de hacerlo-
equipamientos urbanos para el acceso del público a Internet, a bajo costo, o
gratuitamente. Programas como “Viva Río”, en Rio de Janeiro, o el programa
Sociedade da Informaçao (http://www.socinfo.gov.br),
a nivel nacional, el Programa Sociedad de la Información (
Si
bien no puede hablarse aún de tendencias del MERCOSUR con respecto al
e-gobierno, sino de tres países tomados como casos de estudio, puede afirmarse
que Argentina, Brasil y Uruguay poseen, en lo que concierne a los procesos de
informatización de sus gobiernos locales, diversas historias y procesos, que
determinan los diversos grados de compromiso con la apropiación, el uso y la
difusión de las tecnologías, relacionados con las diferentes estrategias
económicas y políticas de cada país. Sin embargo, surgen rasgos comunes:
Las
estrategias de incorporación de TIC en la gestión local fueron elaboradas por
pequeños grupos de funcionarios, por fuera de planes municipales más
integradores, sin consultas previas a la población de funcionarios municipales
ni estudios de impacto, ni de monitoreos y evaluaciones posteriores a la
implementación. Tampoco se anticipó la incorporación de TIC en la gestión
local, tanto en Buenos Aires como en Montevideo, por medio de campañas de
sensibilización de los funcionarios con respecto a las herramientas
tecnológicas, ni de formación masiva y continua en éstas. Esta carencia de una
estrategia integradora ha causado resistencias y conflictos en los funcionarios de
diversas categorías. A pesar de estos defectos, los impactos positivos
registrados hacen inclinar la balanza política del lado de la evolución del
gobierno electrónico.
Es
por lo menos curioso también que, en la concepción de sus estrategias de
integración de TIC en la gestión local, ambos gobiernos hayan omitido la
consulta con los expertos nacionales en gestión gubernamental y/o políticas
para la sociedad informacional, que sin embargo, trabajan sobre el tema tanto
en Argentina como en Uruguay. A excepción de una consulta técnica de la IMM
a la Universidad de la República, ninguno de los dos gobiernos ha acudido al know
how ni las experticias de las Universidades situadas en las respectivas
ciudades. En ellas, el proceso de
descentralización se acompaña de implementación de tecnología, periódicamente
renovada, pero en forma no completamente articulada y con escasa relación con
experiencias de participación ciudadana a través de TIC. Las iniciativas
dirigidas a la comunidad no responden a estrategias institucionales, sino a
iniciativas individuales y grupales.
En
Brasil, el rasgo común con Uruguay y Argentina es la escasa disponibilidad de
servicios en línea para los ciudadanos –aunque el uso del voto electrónico en
las elecciones presidenciales del año 2002 ha marcado un hito considerable, y
municipios como San Salvador y Rio de Janeiro están implmentando proyectos de
e-administracion y e-política-- , así como la baja tasa de conectividad de la
población, lo que dificulta considerablemente el ejercicio completo del
e-gobierno. En los tres países se da
un recorrido histórico similar en el uso de TICs para fines gubernamentales,
desde el uso de la informática en los propios departamentos gubernamentales, de
racionalización interna de las tareas y operaciones gubernamentales, pasando
por una segunda fase, que intenta enfocar la relación entre el gobierno y el
ciudadano, hasta la tercera fase, en el que el gobierno, a través de una red
telemática de computadoras, sostendría una nueva plataforma para las
articulaciones entre los ciudadanos y fortalecería, de esta manera, la
democracia participativa.
Sociedad de la Información, democracia y
ciudadanía
Las investigaciones y reflexiones
expresadas en este trabajo demuestran entre otras cosas las dificultades para
asociar políticas sociales, administrativas y tecnológicas en la Región. Estos
obstáculos no son exclusivos del MERCOSUR; ni siquiera, de América Latina: se
encuentran también en países muy desarrollados. La emergencia de diferentes tipos de movimientos ciudadanos, tanto
locales como globales, sustentados por
redes informáticas, sugiere que sería necesario desarrollar más y mejores
investigaciones en profundidad sobre las bases empíricas del gobierno
electrónico y de la democracia electrónica. En general, se confunden
peligrosamente los conceptos de gobierno electrónico y administración en línea,
generando ineficiencias e incumplimientos.
El gobierno electrónico en los países del MERCOSUR no
se desarrollará plenamente si no se basa en estudios previos sobre las necesidades
de la población en materia de acceso a las herramientas de la Sociedad de la
Información, de comunicación y participación, en la transformación profunda de
sus culturas, en la formación de técnicos e ingenieros que puedan producir
tecnologías que responsan a las necesidades sociales. Las herramientas
tecnológicas contribuyen a acelerar un proceso de estructuración en redes que
dependerá en gran parte (pero no únicamente) de los valores compartidos, la
cultura de participación, las capacidades para actuar sinérgicamente y
re-generar redes, el fortalecimiento de la comunicación horizontal, la
habilidad para asociar diferentes actores sociales en pos de objetivos comunes,
y la capacidad de lograr concertaciones hacia el interior de las sociedades.
[1] Este articulo es una vance del libro
“.gov”, de proxima publicación, escrito por Susana Finquelievich, Rainer
Randolph,
Silvia
Lago Martínez, Ester Limonad, Pablo Baumann, Alén Pérez Casas, Alejandra Jara
Mariano Fressoli, Raquel Turrubiates, Martín Zamalvide.
[2] Estas investigaciones han sido publicadas como libro
por Quaderns Digitals: Susana Finquelievich, coordinadora, 2002, ".
[3]
Argentina ha exportado software por valor de U$ 100 millones en el 2002.