Dinamarca: una desregulación estrictamente controlada

 

Kim Minke

 

Al repasar el debate público acerca de los medios de comunicación de Dinamar­ca, vuelve a ponerse de manifiesto la posición do­minante de la televisión. El IL debate popular, como el de las elites o los políticos, gira en torno a la televisión. Durante varios decenios la aten­ción se centró en la necesidad, convenien­cia, etc., de un segundo canal de televisión danesa. El argumento que finalmente pare­ció inclinar la balanza a favor del segundo canal fue el de que la nación necesitaba más televisión danesa para contrarrestar la influencia de la televisión transnacional y por satélite. La reacción del público ha sido un aumento de su consumo televisivo de una manera solamente marginal, pasando de 11 a 13 horas por semana.

Se ha producido un aumento del consu­mo de programas de entretenimiento, ya sea de origen extranjero o producidos se­gún los formatos que se comercializan in­ternacionalmente, como por ejemplo los programas de la ruleta de la fortuna. Se di­ría que los horarios de programación están orientados a la obtención de buenas cifras de audiencia, incluso en el antiguo canal monopolista y todavía subvencionado al 100 por ciento. Los programas dedicados a la cultura y a las bellas artes están siendo relegados a las últimas horas de la noche, y los respetables caballeros que antes aboga­ban por la competencia y la libre empresa empiezan a preguntarse si verdaderamente lo que ellos defendían era ese batiburrillo de concursos, bingos, besuqueos y tiros.

Pero el nuevo canal necesita el dinero de la publicidad, y el antiguo canal no quiere quedarse con mucho menos del 50 por ciento del tiempo de audiencia, debido a que, por lo que se puede deducir, la obten­ción de los derechos de licencia, que no deja de ser una decisión política, podría verse amenazada a largo plazo si el canal llegase a la situación de canal de minorías, aunque fuera de elite. De nuevo el debate se ha convertido en gran medida en un de­bate sobre la alta y la baja cultura, tal y como ocurrió anteriormente con la música popular, las películas, etc. Los dos canales daneses han alcanzado el equilibrio de una igualdad de atención de los espectadores, y después de la primera época de programa­ción competitiva frontal, ahora evitan la emi­sión simultánea del mismo tipo de progra­mas. No obstante, la competencia de los ca­nales vía satélite, y sobre todo del interescandinavo ScanSat/TV3, impide que los canales vuelvan a modalidades más pa­ternalistas de programación.

El debate sobre el Mercado Único de la CEE, y los últimos cambios producidos en Europa Central y del Este han pesado so­bre la parte del debate que se refería a la televisión de producción nacional contra la influencia de la cultura popular de distribu­ción internacional y sumamente comerciali­zada. Por lo menos de momento, el nacio­nalismo cultural y lingüístico ha dado paso a la apertura a una perspectiva europea co­mún. Naturalmente, sería perfectamente po­sible abarcar ambas dimensiones (alta cul­tura contra baja cultura y cultura extranjera contra cultura nacional) en una perspectiva integral, pero, quizá por la influencia de la televisión, parece que para el debate públi­co basta con una sola dimensión.

 

ESTRUCTURA DE LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN Y REGULACIÓN

 

La actual legislación sobre retransmisio­nes especifica quién tiene permiso de difu­sión: Radio Dinamarca, TV2, y sociedades, clubes y otras entidades nacionales siem­pre que las autoridades correspondientes les concedan permiso. A continuación, la ley de la difusión especifica la organización, la financiación y las maneras de dirigir las empresas. Es de destacar que las únicas empresas comerciales a las que se les per­mite ejercer una influencia decisiva en los servicios de difusión local son los periódi­cos y los vendedores libres. RD y TVD son instituciones públicas y autogestionadas, y no hace falta decir que no cuentan con in­versores privados. No está permitido el es­tablecimiento de redes de emisoras locales.

 

RADIO

 

Radio Dinamarca (RD) (Corporación de Radiodifusión Danesa) inició su servicio na­cional de radio en 1962, después de una época anterior de difusión de clubes de ra­dio privados. RD se transformó en una insti­tución de radiodifusión de monopolio públi­co, y dicho monopolio de las ondas de ra­dio, y posteriormente de televisión, se prolongó hasta la década de los 80.

Radio Dinamarca nunca ha estado dirigi­da por el Gobierno, pero hasta hace poco su consejo de directores se elegía de ma­nera que siempre era un reflejo aproxima­do de la composición y el poder de los dife­rentes partidos parlamentarios. La radiodi­fusión se sufragaba mediante el pago de un canon por licencia.

En 1951 surgió una segunda emisora de radio, y en 1963, una tercera. Actualmente, el Canal Uno lleva los programas de asun­tos sociales y culturales, y el Canal Dos es el canal de la música clásica, pero también el de nueve emisoras de radio regionales en manos de RD desde 1975. El Canal Tres es el canal de música moderna y de boleti­nes informativos horarios.

La radio nacional privada se introdujo después de un período de prueba que se prolongó desde 1983 hasta 1986. Los dere­chos de radiodifusión los conceden los con­sejos de radiodifusión local, que siempre han adoptado una actitud vacilante a la hora de excluir solicitantes de cualquier tipo. La situación no es estable, pero en una detalla­da investigación se descubrió que hay 300 emisoras en funcionamiento al servicio de 5.000.000 de daneses en competencia con el gran hermano que es RD. Algunas de ellas empezaron como emisoras de aficio­nados; otras pertenecen a partidos políticos, sobre todo cristianodemócratas; otras, a grupos cristianos; otras, al movimiento gay, etcétera. Desde 1988 se permitió la intro­ducción de la publicidad comercial en la ra­dio nacional, pero hasta el momento la si­tuación fragmentaria y la ausencia de tasas de audiencia documentadas han retenido a los posibles anunciantes. De todos modos, ya se están formando cadenas de emisoras, y se está llevando a cabo un proceso de concentración. Las emisoras más comercia­les y que cuentan con más recursos están tratando de establecer cifras de audiencia aceptables. Esta situación, casi italiana, pue­de estar dando paso, lentamente, a la ac­ción de las fuerzas de mercado.

 

TELEVISIÓN

 

El monopolio de RD se hizo extensivo a la televisión desde que en 1953 se pusieron en funcionamiento las emisoras de prueba. DR‑TV fue la única cadena de televisión da­nesa durante más de treinta años, mientras que la competencia de la televisión transna­cional de Suecia y Alemania sólo se dejaba sentir de una manera marginal. Durante es­tos treinta años, DR‑TV transformó su con­cepto de servicio público en un estilo lige­ramente paternalista de difusión, que, no obstante, se marcó niveles bastante altos.

Cuando la posibilidad de establecer un segundo canal se acercaba a su realización, se discutió si sería conveniente que lo diri­giera RTD, como fue el caso de la televisión sueca cuando introdujo un segundo canal unos años antes. Pero parecía que un am­plio sector del espectro político opinaba que RD se había vuelto un tanto burocrática e incluso extravagante, así que se decidió constituir un segundo canal, de manera que tuviera que encargar gran parte de su pro­ducción de programas a productoras ex­tranjeras e independientes. El segundo ca­nal de la televisión nacional se estableció en 1988, financiado en parte por los derechos de licencia, y en parte por los beneficios de la publicidad. TV2 es independiente de Ra­dio Dinamarca, tiene sus oficinas generales en Odense y está gobernado por un conse­jo de dirección compuesto por ocho personas sin filiaciones políticas directas, aunque cinco de ellos son nombrados por el Minis­terio de Comunicaciones. Radio Dinamarca ha adoptado recientemente un consejo di­rectivo similar, con el fin de mantener el ni­vel competitivo en lo tocante a las capacida­des de gestión y toma de decisión.

TV2 supuso una novedad en el debate público danés porque tenía anuncios y por­que estaba organizado a imagen y seme­janza del británico Channel 4, en cuanto que en sus estatutos se estipula que sola­mente producirá programas nuevos pro­pios, mientras que los demás los comprará a productoras independientes. No obstante, a diferencia del Channel 4, se trata de un canal de interés general basado en una pla­taforma legal muy similar a la de Radio Di­namarca. El director gerente de TV2 hace referencia a las obligaciones de servicio público de su canal y opina que la única di­ferencia de éste con Radio Dinamarca radi­ca en la forma de financiación. Por lo gene­ral, en el debate se ha pasado por alto el hecho de que no se ha producido una des­regularización real y de que el estableci­miento de TV2 como entidad autogestiona­da (después de que el ministro de Comuni­cación elija al consejo) no constituye, ni mucho menos, una privatización, o por lo menos de ningún modo una privatización del tipo de la TV1 francesa, por poner un ejemplo.

El sistema de TV2 consta de ocho emiso­ras regionales que deben empezar a fun­cionar entre 1987 y 1990. Mientras que a RD todavía no se le permite introducir publici­dad ni en radio ni en televisión, se supone que los anuncios contribuirán a la adminis­tración del sistema regional de TV2. Hasta el momento, la publicidad de las televisio­nes regionales no han tenido éxito, aunque habría que plantearse si ocho regiones tele­visivas no son una oferta excesiva de golpe para una población de 5.000.000 de habi­tantes en una extensión geográfica limitada. Las empresas regionales han constituido consejos y comités regionales en los que predominan fuertemente los intereses polí­ticos.

El sistema regional sufre el acoso de va­rias cadenas de televisión municipales. La televisión municipal se introdujo en período de prueba entre 1983 y 1986. Hoy existen alrededor de doce emisoras municipales, la mayoría de ellas manejadas por una organi­zación‑paraguas (AEM) establecida por el movimiento sindical. La ley prohíbe la crea­ción de redes, pero AEM se acerca mucho. Las empresas comerciales, con la excep­ción de los periódicos, no pueden estable­cer emisoras de televisión municipales. En 1989, a las cadenas de televisión municipa­les se les concedió el derecho de introducir anuncios en la proporción de un minuto de publicidad por cada diez minutos de pro­ducción propia. Pero con eso apenas se cu­brían los costes de administración de una cadena, ni siquiera vendiendo el tiempo de­dicado a la publicidad, de manera que la te­levisión municipal está destinada a quedar en manos de organizaciones ricas, de afi­cionados o de periódicos que pretendan utilizar la televisión como medio de mejorar su servicio.

 

LOS PERIÓDICOS. SU PROPIEDAD Y LA SITUACIÓN FINANCIERA

 

El sistema de prensa de cuatro partidos se hallaba en su apogeo antes de la Primera Guerra Mundial, época en la que treinta ciu­dades contaban con periódicos que repre­sentaban a tres o cuatro partidos diferentes, y la cifra había ascendido hasta 143 diarios independientes. Hoy en día quedan cuaren­ta y seis supervivientes, y algunos de éstos se encuentran en fase terminal e incapacita­dos para sostenerse económicamente a lar­go plazo. Hace unos años, el mismo Berlingske estuvo al borde de la bancarrota, y sólo consiguió salvarse por una inyección de 160 millones de coronas proporcionada por un número desconocido de grandes empresas, mientras que en el otro extremo del espectro político, Aktuelt (que ahora se llama Det fri Aktualt) ha recibido el doble de esa cantidad de los sindicatos en una tenta­tiva por igualarlo al Politiken y a Berlingske, aunque de momento parece ser un esfuer­zo inútil. Unos cuantos periódicos de pro­vincias también están experimentando se­rias dificultades económicas, y probable­mente no serán capaces de encontrar un patrocinio semejante. El periódico de cali­dad de más éxito en Dinamarca, el Jyllands Posten, se publica en Aarhus, pero se ha convertido en un verdadero periódico na­cional gracias a un atrevido programa de inversiones y a una gestión inteligente.

Tanto Politiken como Berlingske son casas editoriales y también publican los dos pe­riódicos de formato reducido de mayor cir­culación de Dinamarca, que son Erska Bla­det y BT

Aparte de Berlinske, Politiken, Jillands Pos­ten, Det fri Aktuelt, Ekstrabladet y BT, existen otros diarios nacionales más especializa­dos, con cifras de tirada que oscilan entre los 10.000 y los 45.000 ejemplares. Así, Bor­len, periódico para empresarios; Informa­tion, para los de formación universitaria; IKnsteligt Dagblad (Diario de Cristo), y Land and Folk, el órgano del partido comunista.

El resto de los diarios son periódicos lo­cales, con tiradas que van de unos cuantos millares a 75.000. La penetración en los ho­gares de los periódicos locales, que hace veinte años era de alrededor del 70 por ciento, ha descendido hasta el 50 por cien­to, mientras que los grandes periódicos na­cionales poco a poco se abren paso en el mercado local.

De los seis grandes periódicos de interés general, Politiken y Ekstrabladet en formato reducido, así como jyllands‑Posten, están controlados por consorcios autorregulados; Det fri Aktuelt está controlado por el movi­miento sindical, y Berlingske (junto con él de formato reducido BT), por varias empresas comerciales danesas que se unieron duran­te la crisis ocurrida hace unos años. Tam­bién los tres grandes, Stiftstidende de Aar­hus, Odense ans Aalborg y varios periódicos provinciales de escasa envergadura son propiedad de consorcios. Por lo que respecta al resto de los periódicos, la organi­zación de propiedad típica consiste en so­ciedades anónimas constituidas con propie­dad diseminada (entre 1.000 y 3.000 accio­nistas) y restricciones en los estatutos de la sociedad en cuanto a los derechos de voto (solamente es válido un voto por accionista, sin importar la cuantía de la inversión de cada uno, práctica esta que todavía es per­mitida por las leyes de sociedades comer­ciales danesas).

Algunos periódicos se hallan en una fase transitoria con un consorcio, y van com­prando acciones a medida que van saliendo (normalmente, se supone que por la muerte del accionista). En el caso de los periódicos municipales, el respaldo municipal es muy fuerte, y cuando un periódico cierra o es absorbido por otro más fuerte de una ciu­dad vecina, como fue recientemente el caso de Slagelse en Zealand, la comunidad del municipio, y sobre todo los empresarios, suelen protestar.

Como consecuencia de esta tendencia a la fusión de propiedades, la formación de cadenas o la compra de periódicos por par­te de otros intereses de capital sólo se pro­ducen en caso de hallarse al borde de la bancarrota. Aunque el relativo aislamiento de negocio de los periódicos de la intrusión de inversiones ajenas puede contribuir a preservar la integridad de la formación, los críticos han señalado que la estructura de propiedad puede conllevar el que no se preste suficiente atención a los cambios co­merciales necesarios, y que la cortedad de miras pueda ser el resultado de una forma de propiedad que sólo se preocupe de ob­tener el dinero necesario.

Además de Berlingske Tidende y BT, la casa Berlingske controla dos periódicos de provincias de tamaño medio. Una antigua empresa familiar, De Bergske Blade, posee seis periódicos de provincias, no obstante, la propiedad conjunta no supone una ver­dadera cooperación, y por lo que parece, los periódicos apenas se benefician de po­sibles medidas de racionalización.

Las leyes danesas de competencia co­mercial tienen por objeto reducir las posi­bles restricciones a la competencia que pueden derivarse del dominio de una o de unas pocas empresas en un mercado deter­minado. El medio para reducir los efectos de una posición dominante es la informa­ción: hacer que el mercado sea transparen­te a través del comercio y del sondeo de mercado realizado por alguna agencia de competencia comercial, y posteriormente, tomar ciertas medidas reguladoras para re­ducir los beneficios injustos o para eliminar las prácticas comerciales injustas o restricti­vas. Las leyes de la competencia no capaci­tan a la agencia para disolver consorcios ni para realizar ese tipo de acciones tan drás­ticas.

Dentro de un marco europeo comparati­vo, se advierte que en Dinamarca no existe ningún seguro real legal contra los mono­polios de prensa que pueda aliviar al nego­cio de las actuales dificultades económicas a largo plazo. Los monopolios municipales sobre las noticias municipales impresas han sido un hecho desde hace ya mucho, y una situación en la que existan solamente uno o dos periódicos nacionales de calidad de in­terés general entra en los límites de lo con­cebible.

La mayoría de los editores de periódicos daneses están en contra de la posibilidad de que el Estado conceda subvenciones a la prensa escrita, pero siempre se han que­jado de la pérdida de los ingresos por la admisión de publicidad en TV2, y no han dejado de mencionar que en otros países en los que se ha introducido la televisión comercial, la prensa escrita ha recibido como compensación de subsidios estatales durante un período de transición. Los edito­res de periódicos también han insinuado sutilmente la cuestión ideológica de que TV2 es, en efecto, un monopolio dirigido por el Estado de publicidad televisiva y que en realidad están compitiendo con el Esta­do danés para obtener ingresos de la publi­cidad. Quieren presionar a los políticos para que no vuelvan a levantar los límites de las condiciones publicitarias de TV2, ac­tualmente restringidas a tres interrupciones publicitarias en la programación nocturna. El tiempo demostrará si también están pre­parando un cambio de actitud con respecto al subsidio estatal.

CONCLUSIONES: EL ASPECTO DE LA DESREGULACIÓN

 

El Gobierno y el Parlamento daneses han creado una impresión de desregulación en el campo de la radiodifusión al permitir más canales, pero al mismo tiempo han regula­do los canales permitidos. Como conse­cuencia, la legislación danesa de radiodifu­sión ocupa cuatro veces más espacio en los libros de leyes de lo que ocupaba hace diez años.

Un segundo factor que contribuye a la im­presión de desregulación es la retirada de los políticos de los asientos de los consejos directivos de las organizaciones difusoras. En su lugar, ahora el ministro y el Parlamen­to nombran a personas que carezcan de re­presentatitivad política o que estén en pose­sión de conocimientos especializados, ex­periencia como consejeros o similar. Esta sustitución del mandato político por el cono­cimiento especializado es una tendencia que puede encontrarse también en otros campos.

Por tanto, la aparente desregulación de­bería describirse mejor en los siguientes términos:

 

Primero: un aumento en el número de canales daneses de radio y televisión nacio­nales, regionales y municipales.

Segundo: una comercialización estricta­mente regulada. Existe un monopolio crea­do por el Estado sobre la publicidad nacio­nal y regional.

Tercero: se permiten algunas formas de iniciativa privada, pero solamente en la di­fusión municipal, y existen restricciones so­bre ella, tales como la prohibición de crear redes y los límites establecidos sobre la proporción y el tiempo que pueden ocupar los anuncios. También se necesita el permi­so de licencia de difusión de una autoridad.

Cuarto: el sistema de televisión regional en la mayor parte de los países se conside­ra también sistema local cuando su servicio llega aproximadamente a una media de 500.000 personas por emisora. En Dinamar­ca, en cambio, no corresponde a ninguna noción administrativa, comercial o popular de regionalismo, y el sistema de televisión regional debe considerarse como un apara­to 100 por ciento político. Probablemente subsistirá gracias a la inercia del dinero in­vertido, del prestigio, de los puestos de tra­bajo, etc. Los fondos tendrán que ser canali­zados hacia ella desde la parte nacional del sistema TV2, puesto que los espacios co­merciales de la televisión regional son prácticamente inexistentes. El sistema de televisión regional se está convirtiendo en parte integral de la vida sociopolítica muni­cipal/regional, y a su alrededor se están de­sarrollando una cultura política y una cierta división del poder. Esto también contribuirá a sus posibilidades de supervivencia. No obstante, las emisiones diarias de noticias son seguidas por menos del 10 por ciento del público.

Quinto: la televisión municipal danesa es un compromiso entre los políticos que se sienten obligados a decir que están a su fa­vor y los políticos que se callan porque es­tán en contra pero no se atreven a decirlo. Con las restricciones que se le imponen, esto es, ligar el número de anuncios publi­citarios a la cantidad de programas de pro­ducción propia, su viabilidad económica es casi imposible. Más aún, las zonas locales cubiertas suelen ser demasiado pequeñas como base para una emisora de televisión, con la excepción de la zona de Copenha­gue. La construcción de la televisión regio­nal enfriará en un futuro próximo el entu­siasmo político por la televisión municipal. La combinación de restricciones económi­cas y de autorización municipal tenderá a impulsar experimentos, con el fin de encon­trar las zonas geográficas óptimas que pue­dan cubrir.

Sexto: la radio municipal probablemente seguirá desarrollándose debido a la elasti­cidad económica de la producción de ra­dio. Aunque la creación de redes está prohibida y los concesionarios deben ser personas del municipio, parece posible que surja alguna forma efectiva de propiedad de cadenas. En la prensa ya se ha hablado del inicio de este fenómeno. Hasta ahora la radio municipal ha sido el área disidente de la vida de los medios de comunicación da­neses, puesto que han existido demasiadas emisoras emitiendo demasiadas horas al día como para poder controlar de manera eficaz si cumplían las normas, y, por ejem­plo, la prohibición de emisión de progra­mas patrocinados se ha violado descaradamente. Mas aún, la voluntad política que se esconde tras la ambición de regular los medios parece ablandarse notablemente cuando se trata de controlar las radios mu­nicipales.

Séptimo: La comercialización regulada de la difusión ha supuesto una pro­gramación más popular y menos pa­ternalista, tanto en la radio como en la te­levisión, a diferencia de lo que ocurría hace diez años, cuando Radio Dinamarca tenía el monopolio de ambas. Las reverberacio­nes de la repentina absorción a gran escala del dinero de la publicidad por parte de los medios de difusión se está dejando sentir en la prensa escrita, y sobre todo en los periódicos. Hasta ahora no han dejado de pedir subvenciones del Estado, pero creen firmemente en la necesidad del con­trol estatal para contener los ingresos publi­citarios.

De este modo, hasta la prensa libre se ha visto mezclada en el tira y afloja de las ne­gociaciones para la reestructuración de la estructura de los medios de comunicación daneses.