Revista Candidus No.16 - Julio/Agosto 2001

César Coll

 

ALGUNOS DESAFIOS DE LA EDUCACION BASICA EN EL UMBRAL DEL NUEVO MILENIO

II PARTE

LA EDUCACIÓN:
UNA RESPONSABILIDAD COMPARTIDA

            De las consideraciones anteriores se sigue la urgente necesidad de volver al sentido amplio original del concepto de educación y revisar, a partir de él, la manera cómo están organizados actualmente los sistemas educativos y las soluciones adoptadas para satisfacer las necesidades educativas del conjunto de la población. Esta organización y estas soluciones responden actualmente a una visión sumamente restringida de la educación - basada, recordémoslo un vez más, en la identificación de factor de la educación con la educación escolar, y de ésta con la educación escolar básica y obligatoria de los niños y jóvenes durante un período bien acotado de su vida - que tal vez no haya estado nunca plenamente justificada, pero que resulta manifiestamente inadecuada para enfrentar los desafíos que plantea, en el campo educativo, el nuevo escenario social, económico, político y cultural de este fin de siglo.

            Ahora bien, ampliar el concepto de educación hasta recuperar su sentido original, equivale de hecho a recuperar la idea de que la educación es una responsabilidad que compete a la sociedad en su conjunto, y que ésta cumple facilitando a todos sus miembros la participación en un amplio abanico de escenarios y de prácticas sociales de carácter educativo. Equivale, en definitiva, a aceptar con todas sus consecuencias que, para afrontar los retos de todo tipo que tiene ante sí la educación en este fin de siglo y de milenio, no basta con el compromiso de la escuela y de los profesionales que trabajan en ella: se requiere además el compromiso y la responsabilidad compartida de la sociedad y de la comunidad en la que se inserta la escuela. Nótese que las afirmaciones precedentes van más allá de los tradicionales llamamientos a favor de una apertura de la escuela al entorno social y comunitario, e incluso de una participación de los diferentes sectores de la comunidad educativa -alumnos, padres y madres, y profesores- en las actividades y en el funcionamiento de las escuelas y otras instituciones educativas.

            A partir del principio de que la educación de los niños y jóvenes -y, por extensión, del conjunto de ciudadanos y ciudadanas- es una responsabilidad compartida por todos los agentes sociales que ejercen una influencia educativa sobre ellos, dos son las ideas fundamentales que deben presidir, a mi juicio, la revisión propuesta. En primer lugar la apertura de un proceso de reflexión y de debate público y colectivo que conduzca al establecimiento de un nuevo contrato social por la educación (Coll 1998 b), un contrato que establezca claramente las obligaciones y las responsabilidades de los diferentes agentes que operan, de facto, como agentes educativos en una sociedad determinada, y que permita definir con precisión qué funciones puede y debe asumir la escuela en este contexto: las que les corresponde asumir en exclusiva; las que ha de asumir en colaboración con otros agentes y escenarios educativos, y las que no puede ni debe asumir, limitándose su aportación, en caso de necesidad, a realizar una labor de apoyo y de contención.

            En segundo lugar, la definición de políticas y planes que hagan posible este contrato social por la educación y lo concreten en líneas de acción (Coll, 1999 b) para el entorno comunitario inmediato en el que viven y se desarrollan los niños y jóvenes -y los ciudadanos y ciudadanas en general-, que es donde se encuentran los escenarios educativos en los que participan habitualmente y en los que operan los agentes sociales con mayor incidencia potencial sobre su desarrollo y socialización.

EDUCACIÓN, COMUNIDAD Y TERRITORIO: LA ARTICULACIÓN DE LAS PRÁCTICAS EDUCATIVAS

            Ahora abordaré la segunda de las tendencias a las que aludía en los comentarios introductorios, la relativa a la profundización de las relaciones entre prácticas educativas y actividades ciudadanas; entre educación y ciudad. En efecto, esta tendencia coincide con los argumentos a favor del regreso a una visión amplia de educación, con la propuesta de establecer un nuevo contrato social por la educación y con la idea de que este contrato se incorpore en políticas y planes concretos de actuación en el entorno social y comunitario en el que viven y se desarrollan los niños y jóvenes. La ciudad, entendida como el conjunto de personas que desarrollan actividades total o parcialmente interconectadas, o simplemente concurrentes, en un mismo espacio territorial, que afrontan proyectos, objetivos y problemas hasta cierto punto comunes o interdependientes, que se identifican en mayor o menor grado con una organización social con la que mantienen lazos de pertenencia y adhesión y que comparten diversos servicios y equipamientos colectivos, define precisamente este entorno comunitario inmediato. Así se caracteriza, la ciudad puede ser tanto una ciudad en el sentido habitual del término -es decir, un núcleo urbano relativamente grande-, como parte de un núcleo urbano -barrio, distrito, etc. o un área territorial- región, comarca, etc. Donde se asientan varios núcleos urbanos de tamaño más reducido.

EL ENTORNO COMUNITARIO INMEDIATO: EXPRESIÓN DE LAS NECESIDADES EDUCATIVAS DE LA POBLACIÓN

            Esta tendencia adopta formas diversas en los diferentes países, e incluso en los diferentes territorios dentro de un mismo país, en función de diversos factores como, por ejemplo, el grado de centralización o descentralización de los sistemas educativos, la historia y la tradición pedagógica, las competencias más o menos amplias de las administraciones locales en materia educativa, la riqueza del tejido asociativo comunitario, o incluso las opciones políticas e ideológicas que presiden la actuación de las administraciones educativas y de las que, sin serlo, tienen algún tipo de competencias en educación. Más allá de estas diferencias, sin embargo, la tendencia es general y apunta en todos los casos en la misma dirección: la elección del entorno comunitario inmediato como el espacio en el que es posible y deseable proponerse la articulación de las prácticas educativas -incluida la educación escolar-, para ponerlas al servicio de una mejor y más eficaz detección y satisfacción de las necesidades educativas del conjunto de los ciudadanos y ciudadanas que lo comparten.

Es en este entorno en el que cabe plantearse la exigencia de vincular expresamente procesos educativos y procesos sociales (escuela y vida, escuela y hogar, cultura escolar y cultura social, educación y trabajo, currículo escolar y realidad local, teoría y práctica), planteando la posibilidad de nuevas articulaciones o de nuevas maneras de entender dichas articulaciones (Torres, 1999, p.52, subrayado en el original).

            Es en él donde puede hacerse realidad la tarea de romper el aislamiento institucional de la escuela, abriéndolo a los requerimientos de la sociedad y redefiniendo sus pactos con otros agentes socializadores, particularmente la familia y los medios de comunicación (Tedesco, 1999, p.31, subrayado en el original).

            Es en él donde debe acometerse la búsqueda de un nuevo contrato social por la educación, a partir de un proceso de discusión y de reflexión conjunta sobre los objetivos y las finalidades de la educación. Es en él donde puede alcanzarse el compromiso colectivo y la responsabilidad compartida de la escuela y del resto de agentes sociales para la satisfacción de las necesidades educativas de los ciudadanos y ciudadanas, utilizando y optimizando para ello todos los recursos potenciales disponibles. Es en él, en suma, donde deben concretarse las políticas globales de educación que aspiran a no olvidar o perder buena parte de sus objetivos y finalidades en el camino que lleva desde su diseño y planificación a la puesta en práctica efectiva.

            Son ya relativamente numerosos los proyectos, iniciativas y análisis en los que puede rastrearse la tendencia que estamos comentando -desde las “comunidades de aprendizaje” (véase, por ejemplo, Barron et al., 1995; Talberg y McLaughlin, 1993) hasta “La Ciudad de los Niños” (Tonucci, 1997)-, pero es quizás en el movimiento de Ciudades Educadoras, en el que participan ciudades de todo el mundo, incluidas un buen número de ciudades de países iberoamericanos, donde se manifiesta con mayor claridad. Así, en el prólogo de la edición de los documentos del Primer Congreso Internacional de Ciudades Educadoras, celebrado en Barcelona en el mes de noviembre de 1990, aparece ya formulada la propuesta de revisar el concepto de educación en el sentido apuntado:

            La familia y la escuela dejan de tener su papel exclusivo en la educación, para pasar a compartirlo con otras muchas instituciones y colectivos - tanto públicos como privados - que, cada vez de un modo más claro, manifiestan su voluntad de incidir sobre los ciudadanos, muy a menudo con efectos educadores (Documentos finales del Congreso, 1991, p.9).

            Y en esta misma línea, en la “Carta de Ciudades Educadoras” (Declaración de Barcelona), aprobada en el marco del mismo Congreso, aparece igualmente la idea de que es necesario revisar el papel de los municipios y las ciudades -el entorno comunitario inmediato de los ciudadanos y ciudadanas- a partir de una visión amplia de la educación. Más concretamente, en el principio 2 de la Carta se afirma lo siguiente:

            Las municipalidades ejercerán con eficacia las competencias que les correspondan en materia de educación. Sea cual sea el alcance de estas competencias, formularán una política educativa amplia y con un sentido global que comprenda todas las modalidades de educación formal y no formal, y las diversas manifestaciones culturales, fuentes de información y vías de descubrimiento de la realidad que se produzcan en la ciudad (Documentos finales del Congreso, 1991, p. 117, subrayado añadido).

            Ahora bien, aunque, como se afirma en ese párrafo, lo importante es que las municipalidades definan una política educativa amplia y con un sentido global, sea cual sea el alcance de las competencias que detecten en materia de educación, lo cierto es que su margen de maniobra y su capacidad efectiva para definir y desarrollar políticas y planes de acción educativa en el marco de la ciudad, están altamente condicionadas por el alcance de dichas competencias y, más en general, por la manera en que está regulada, en cada caso, la distribución de las competencias y responsabilidades entre los diferentes niveles de la administración respecto a la planificación y gestión del sistema educativo.

COMPETENCIA Y RESPONSABILIDADES EN LA PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN DE LOS SISTEMAS EDUCATIVOS

            La situación en este punto varía enormemente entre los diferentes países. En el caso español, por ejemplo, es evidente la contradicción que existe entre, por una parte, las competencias en materia educativa que la regulación atribuye a las administraciones locales y, por otra, la potencialidad - y en ocasiones, como sucede en el caso de Barcelona, la realidad- del papel que pueden jugar los municipios en la prestación de servicios educativos al conjunto de sus ciudadanos y ciudadanas (Coll, 1998c). En la medida que esta situación tal vez no sea muy distinta a la que encontramos en otros muchos países iberoamericanos, quizás merezca la pena analizarla con más detalle.

            Las competencias que la legislación española atribuye a los municipios en materia educativa, aparecen desperdigadas en diversos textos normativos promulgados en el transcurso de las dos últimas décadas. Esta dispersión temporal hace que, sin incurrir en contradicciones de fondo, sea posible discernir claramente sensibilidades diferentes en función del momento y del contexto social y político en que han sido elaboradas y promulgadas las normas. Sin embargo, cuando se analizan en conjunto, dos conclusiones emergen con claridad. En primer lugar, la distribución de competencias y responsabilidades entre los tres niveles de la administración pública -central, autonómica y local -, se refiere de forma casi exclusiva a la ordenación, organización, funcionamiento, planificación y gestión de la educación escolar, del sistema educativo regulado, en clara sintonía con la visión restringida de la educación antes analizada. En segundo lugar, la administración local no es considerada como una administración educativa, es decir, no se le atribuyen competencias en la programación general de las enseñanzas ni en la planificación y gestión de la educación básica y obligatoria. Las únicas competencias que se le atribuyen son las relacionadas con la obligación de proporcionar suelo edificable para la construcción de centros educativos, así como la de asumir la conservación, mantenimiento, limpieza y vigilancia de los edificios escolares.

            Ciertamente, la legislación atribuye a las administraciones locales otras muchas competencias en materia educativa, aunque siempre en términos de colaboración y participación con las administraciones central y automáticas que son, en realidad, las únicas administraciones educativas en sentido estricto. Dos son las fórmulas habitualmente utilizadas para describir estas competencias: “la administración educativa podrá establecer convenios de colaboración con las corporaciones locales con el fin de (...)”, o bien las administraciones locales podrán colaborar con la administración educativa para (...)”. Y detrás de estas fórmulas encontramos referencias a un amplio abanico de aspectos y niveles educativos más o menos directamente relacionados con la educación escolar: la educación infantil, la educación de las personas adultas, las enseñanzas artísticas, la educación especial, la enseñanza de lenguas extranjeras, los programas de transición del mundo educativo al mundo del trabajo, la participación de las familias en el funcionamiento de los centros escolares, la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria, la formación del profesorado, la innovación educativa, la salud de los escolares, el transporte escolar, los comedores escolares, las actividades extraescolares y complementarias, la orientación profesional, la detección de necesidades educativas de la población, etcétera.

Hay pues un reflejo en la normatividad, por así decirlo, de cierta conciencia de la importancia de las administraciones locales en la organización y prestación de servicios educativos al conjunto de la ciudadanía, pero en el momento de concretar se limita a aspectos periféricos o complementarios a la educación escolar, cuya organización, planificación y gestión sigue estando reservada exclusivamente a la administración educativa central o autonómica, de acuerdo con un esquema abiertamente homogeneizador. Más aún, estos aspectos complementarios o periféricos contemplados como competencias compartidas entre la administración local y la administración educativa correspondiente dependen claramente en su concreción, por la manera como aparecen definidos, de la iniciativa y de la voluntad de la segunda para establecer convenios y acuerdos de colaboración con la primera, y para transferirle los recursos económicos necesarios para financiarlos.

            Si comparamos esta situación con la manera como se plantea la competencia en otros países europeos, encontramos un elemento común y otro claramente distinto. El elemento común es que, en la mayoría de estos países, lo relativo a las competencias se refiere también de forma prioritaria a la educación escolar y al sistema educativo regulado. El elemento diferenciador es que, cómo ponen de relieve los análisis comparativos (Oroval, 1998), la situación más extendida en estos países es la de un reparto equilibrado de las competencias educativas, y también lógicamente de los recursos necesarios para ejercerlas, entre la administración central, las administraciones regionales o estatales - en los países con una organización del Estado de tipo federal o confederal - y las administraciones locales. En la mayoría de los países europeos, las corporaciones locales asumen buena parte de las competencias relacionadas con la planificación y gestión de la educación escolar, especialmente en los niveles de la educación básica y obligatoria, y cuentan con los recursos económicos necesarios para ejercerlas, en aplicación estricta del principio de proximidad; es decir, aquél según el cual hay que acercar el centro de decisiones a los ciudadanos y ciudadanas con el fin de asegurar, a partir de un conocimiento directo de sus necesidades, la mejor manera de satisfacerlas y la mejor asignación y uso de los recursos existentes.

            Como señalábamos más arriba, es indudable que un marco de competencias como el que actualmente tenemos en España, resulta poco propicio para la definición e implantación de políticas y planes que impulsen y concreten el contrato social por la educación (Coll, 1999 b), en el entorno comunitario inmediato en el que viven y se desarrollan los niños y jóvenes. El alejamiento de los centros e instancias de decisiones, planificación y gestión de los contextos particulares donde tienen lugar los procesos formativos, acaba teniendo inevitablemente un efecto homogeneizador sobre el conjunto del sistema educativo que se ajusta mal a la visión amplia de la educación y a las implicaciones que de ella se derivan. Siendo sin embargo urgente, a mi juicio, corregir esta situación, es necesario subrayar que el problema no puede plantearse sólo en términos de competencias, y no se resuelve con la simple y pura atribución a las administraciones locales de mayores competencias en materia educativa. Un cambio en este sentido, con la correspondiente reasignación y redistribución de los recursos económicos, es sin lugar a dudas muy conveniente, y casi necesario, para romper el pesado manto homogenizador que pesa sobre la organización y funcionamiento de nuestros sistemas educativos. Pero no es en ningún caso suficiente. Se requiere, además, la voluntad y la capacidad de articular el conjunto de prácticas, escenarios, agentes y recursos educativos presentes en el entorno comunitario, a fin de ponerlos al servicio de la detección y la satisfacción de las necesidades educativas - o lo que es lo mismo, de las necesidades básicas de aprendizaje - de las personas que lo integran. Esta es justamente la idea que preside la propuesta estratégica de impulsar la elaboración de planes educativos integrales territorializados.

LA ELABORACIÓN DE PLANES EDUCATIVOS INTEGRALES TERRITORIALIZADOS: UNA ESTRATEGIA PARA LA ACCIÓN

            De acuerdo con los planteamientos expuestos hasta el momento, las características más importantes que deberían tener esto planes y las exigencias a las que debería responder ineludiblemente su proceso de elaboración, pueden enunciarse brevemente los siguientes ocho puntos:

1.         Han de responder a una visión amplia y sistémica de la educación, es decir, contemplar el conjunto de escenarios, prácticas y agentes educativos que operan de hecho en el territorio al que pertenecen, y tener en cuenta sus características particulares, tanto en lo que concierne a las potencialidades que encierran para la educación y la formación de las personas en sus diferentes vertientes y facetas, como a las limitaciones que comportan en relación con otros territorios y entornos comunitarios.

2.         Han de partir de la detección, análisis y valoraciones de las necesidades educativas concretas y de las necesidades básicas de aprendizaje de la población  aceptando, por lo tanto, que pueden variar considerablemente de un territorio a otro y orientarse a su satisfacción mediante la acción coordinada de todos los escenarios, prácticas y agentes educativos presentes, y el uso de todos los recursos educativos disponibles que pueden variar también considerablemente de un territorio a otro.

3.         Han de tener un carácter profundamente participativo, tanto en lo que se refiere a su elaboración, como a su desarrollo y conducción. En ellos han de implicarse y comprometerse activamente los maestros, los profesores y los responsables de la planificación y la gestión de los servicios educativos formales en el ámbito de la comunidad o del municipio. Pero no sólo ellos. En la medida en que el objetivo último es poner al servicio de la detección y satisfacción de las necesidades educativas de la población todos los recursos disponibles en el entorno comunitario, ninguna instancia, ningún colectivo, puede quedar en principio al margen del proceso.

4.         Han de establecer con claridad -a partir de una valoración conjunta de las necesidades educativas de la población, de las prioridades que se consideren para satisfacerlas y de los recursos disponibles- los compromisos y responsabilidades de todas las instancias y agentes educativos implicados, con atención especial al papel nuclear que juegan a este respecto los centros educativos y el profesorado.

5.         Han de constar con una instancia única de planificación, conducción y supervisión que integre a los responsables de los diferentes niveles y sectores de la administración -central o federal, regional o estadal y local- que operan en el territorio y cuya actuación puede tener, directa o indirectamente, repercusiones sobre la educación y los procesos formativos de los ciudadanos y ciudadanas. Sólo mediante una instancia única de esta naturaleza puede conseguirse una unidad de acción y de planteamientos interniveles y multisectorial (Torres, pp. 30-31), que neutralice la tendencia de los diferentes niveles y sectores de la administración a actuar por separado, atendiendo a sus propios objetivos, prioridades y dinámicas internas.

6. Han de gozar de un amplio margen de autonomía en su implantación y desarrollo que permita ajustarlos de forma progresiva - y sin necesidad de hacer frente a los complejos y a menudo lentos trámites y burocráticos habituales -a la evolución continua y cada vez más acelerada de las necesidades educativas de la población.

7. Han de incluir en su propia definición procedimientos y estrategias para la evaluación y valoración sistemática y rigurosa de los logros que vayan consiguiendo y de las dificultades que puedan surgir en su desarrollo, así como prever los recursos necesarios para llevarla a cabo con garantías.

8. Han de tener asegurados los recursos económicos y técnicos necesarios para su implantación y desarrollo, y se objeto de un tratamiento diferencial en la asignación de presupuesto, velando especialmente por compensar las carencias y limitaciones de los territorios y de las comunidades más impedidos para generar o utilizar los recursos propios.

            Admito sin reservas la dificultad de poner en marcha, de forma inmediata y con carácter general, en lo que concierne a la educación básica, políticas organizadas en torno a planes educativos integrales territorializados con estas características. En ocasiones, puede ser un planteamiento pura y simplemente inviable, al no darse las condiciones mínimas necesarias para intentarlo; en otras, tal vez sea sólo posible respetar algunas de las características y exigencias señaladas; en otras muchas, sin embargo, las resistencias y dificultades pueden tener más bien su origen en el predominio de una visión sumamente restringida de la educación y de una filosofía homogeneizadora en la organización y el funcionamiento de los sistemas educativos que no son, a todas luces, las más apropiadas para enfrentar los desafíos del nuevo escenario social, político, económico y cultural que se dibuja en este fin de siglo.

            En cualquier caso, los argumentos expuestos en las páginas precedentes dejan pocas dudas, a mi juicio, sobre la necesidad de recuperar el compromiso y la corresponsabilidad social y ciudadana con la educación como una de las claves para afrontar estos desafíos. La definición de políticas y planes concretos de actuación fuertemente anclados en el territorio y en el entorno comunitario en el que viven y se desarrollan las personas, puede ser una buena estrategia para avanzar en esta dirección. Sería conveniente que, con todas las cautelas y precauciones que es necesario adoptar cuando se acometen procesos de cambio y transformación educativa, empezáramos a explorar de manera más sistemática y rigurosa, y también menos voluntarista de lo que se ha hecho hasta ahora, la puesta en práctica y la viabilidad de esta estrategia, allá donde se den las condiciones mínimas necesarias para intentarlo.

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