Revista Candidus No.16 - Julio/Agosto 2001

LEY ORGANIZA DE EDUCACION

 

DOS PROYECTOS

CONSIDERACIONES CONCEPTUALES Y POLITICAS SOBRE DIVERSOS ASPECTOS INSOSLAYABLES

Nacarid Rodriguez, Carmen Elene Chacón, Doris Cordova, Rómulo Troncone, Guillermo Luque

I PARTE

INTRODUCCIÓN

            Con ocasión de la presentación pública de diversos Proyectos de Ley de Educación, de distinto origen y dirigidos a reemplazar la vigente Ley del año 1980, el Consejo de la Escuela de Educación, con sentido de responsabilidad y pertinencia, designó una Comisión de Profesores para que ésta se abocara a la revisión de los Proyectos de Ley Orgánica de Educación propuestos y emitiera juicio orientador acerca de los mismos. Dicha Comisión quedó integrada por la Dra. Nacarid Rodríguez, las Profesoras Carmen Elena Chacón, Doris Córdova y los Profesores Rómulo Troncone y Guillermo Luque (Coordinador).

            La Comisión antes nombrada, en un lapso de más de tres meses y más de diez reuniones, centró sus discusiones sobre la base de un plan general que, como suele suceder, se modificó por la propia dinámica de trabajo. Ya en las primeras reuniones determinamos que la Comisión, con no pocas dificultades y limitaciones para un asunto de tan alto interés, debía centrar su esfuerzo en algunas zonas neurálgicas de los dos Proyectos de Ley puestos a la consideración y discusión pública. Nos referimos a los presentados por la Comisión de Educación de la Asamblea Nacional (AN)  y por la Asociación Civil Asamblea de Educación con el respaldo de otras organizaciones de la sociedad civil.

            No se trata, entiéndase bien, de un examen exhaustivo de  los Proyectos y artículos de cada uno de éstos. Se trata, sí, de una consideración conceptual y política de los diversos aspectos que consideramos insoslayables, a saber: la cuestión siempre central y decisiva del papel del Estado en la educación y sus relaciones con la sociedad civil; la descentralización de la administración del sistema educativo, la democracia y el Estado;  las instancias y canales  para la participación;  el tema del laicismo ante las circunstancias históricas de la  aceptación de la diversidad y la tolerancia; la importante cuestión de la equidad y la compensación y sus relaciones con el trabajo; algunas consideraciones acerca definalmente, la exposición de algunos conceptos de importancia.

            La  presencia de varios proyectos de Ley de Educación es en sí una singularidad histórica en el proceso de discusión sobre la orientación política, social y pedagógica del sistema escolar venezolano.. Atrás quedó la práctica mediante la cual se redactaban proyectos de Ley de Educación según la visión y tono particular de un ministro del ramo o de un selecto grupo de interés y se llevaban al Congreso para su discusión sin el conocimiento y participación de la ciudadanía.

            La Comisión espera que el documento que a continuación presenta sea de utilidad  e interés tanto a la comunidad de la Escuela de Educación y universitaria en general como a los distinguidos miembros de la Comisión de Educación de la Asamblea Nacional. Finalmente, agradecemos la oportunidad que nos ha dado el Consejo de la Escuela de Educación para emitir nuestros juicios ante asunto de tanto interés nacional.

A) COMENTARIOS A LOS DOS PROYECTOS DE LEY ORGÁNICA DE EDUCACIÓN EN DEBATE Y PROPUESTAS  EN CUANTO A SUS ORIENTACIONES Y TEMAS CENTRALES.

            Antes de exponer nuestras consideraciones y propuestas sobre los temas centrales queremos plantear algunas observaciones generales sobre los dos proyectos en discusión.  Denominamos Proyecto A al presentado por la Comisión de Educación de la Asamblea Nacional (AN) y Proyecto B al presentado por un conjunto de organizaciones de la sociedad civil.

1.- Ambos parecen seguir los lineamientos de la Ley vigente, de allí que aporten escasas innovaciones.

2.-        Los dos contienen confusiones, ambigüedades y fallas importantes de redacción que comprometen y dificultan su interpretación. También constatamos en ambos proyectos insuficiencias y omisiones de temas de vital importancia para la educación de la población. Por supuesto  que  encontramos elementos positivos,  aportes  y cualidades en ambos proyectos, no obstante, dadas las fallas de redacción estos también ameritarán su revisión a fondo. Estas fallas están asociadas a una insuficiencia conceptual como base de sustentación a la legislación, creando confusión en cuanto al ámbito de lo que se pretende  legislar. Nos referimos al uso indeterminado de términos como educación formal, informal, no formal, educación extra-escolar y a la incorporación de otros, sin definición  ni ubicación  como sociedad educadora y sociedad pedagógica. A lo largo de este documento y al final incorporamos algunas definiciones para contribuir  a la clarificación de los conceptos.

 3.- En ninguno de los proyectos se establecen disposiciones especiales compensatorias dirigidas a los sectores menos favorecidos de la sociedad, que en Venezuela constituyen una mayoría. Ya se ha comprobado que la gratuidad y obligatoriedad para todos, en una sociedad desigual, conduce a la profundización de las desigualdades. El proyecto B dice algo en el art. 93, pero resulta insuficiente. Más adelante hacemos proposiciones sobre el particular.

4.- No se hace referencia a la creación  de un sistema nacional de información ni de un sistema nacional de evaluación. La evaluación sólo se relaciona con el  rendimiento individual de estudiantes y  docentes. La rendición de cuentas mencionada en el Proyecto B, tal como está planteada, difícilmente promoverá  el mejoramiento continuo de la calidad. En nuestras propuestas sobre las funciones del Ministerio de Educación como órgano de la administración centralizada incorporamos este asunto.

5.- Las funciones del MECD y las otras entidades con respecto a la educación se plantean de manera vaga y genérica, pudiendo y debiendo ser más específicos en este asunto, si realmente se quiere mejorar el funcionamiento del servicio. Por ejemplo,  se dice que el MECD deberá planificar, pero no se le asigna específicamente la elaboración de un plan quinquenal o decenal que señale los lineamientos estratégicos para el desarrollo de la educación en ese tiempo, con metas anuales que permitan determinar su logro, todo lo cual oriente a la nación sobre el futuro. En este sentido ambos proyectos denotan escasez de experticia en estos asuntos.

6.- Algunos aportes  o aspectos  positivos de cada proyecto:

PROYECTO A:

-           Se reivindica el principio del Estado docente

-           Eleva a 18 años el ingreso a la modalidad de educación de adultos (art.53).

-           Declara la educación religiosa como atribución de la familia (art.66)

-           Acepta el componente docente (art. 102)

-           Elimina el término “jerarquía” y habla de un régimen de “clasificación y escalafón”. (art.113) No obstante, ambos términos ameritan una explicación.

PROYECTO B:

-           Intenta una organización diferente del articulado que puede facilitar la lectura y comprensión de la ley. Agrupa asuntos similares en un mismo capítulo

-           Incorpora deberes y derechos de los profesionales de la educación, de los alumnos y de los representantes

-           Se intenta establecer un criterio para la inversión en educación (art.93)

7.-        Aspectos particularmente negativos en cada proyecto:

-           El proyecto A dedica 15 artículos a la educación superior, esto luce altamente inconveniente por cuanto este nivel tendrá una Ley aparte que pudiera quedar “amarrada” desde la ley orgánica. Además la discusión de estos artículos puede retardar o impedir la aprobación de la LOE.

-           El proyecto B se opone de modo sistemático la tesis del Estado docente cuando niega las funciones del Estado en materia educativa en cuanto a la formulación, ejecución, y control de la gestión educativa.

-           El proyecto B ubica el nivel de educación preescolar como modalidad (art. 20). Este artículo, además  está mal redactado, parece que los padres solo tienen deberes para con sus hijos hasta los 6 años. También deja muchas dudas sobre la existencia de instituciones dedicadas a la atención de estos niños, el Estado sólo queda obligado a: “estimular y apoyar la capacitación de las familias y las comunidades en pro de la Educación Inicial de los niños, fase previa al nivel de Educación Básica”. Es de suponer que se pretende dejar este nivel o modalidad en manos de los particulares.

-           El proyecto B dedica 12 artículos a las transgresiones a las normas. Mucho de lo que allí se plantea está contemplado en otras leyes, por lo cual sólo debería referirse a sanciones para asuntos referidos al sistema educativo.

-           El proyecto B introduce de modo inconveniente la educación religiosa en las

   escuelas oficiales, dentro del horario escolar y con financiamiento del Estado.

B)        SOBRE EL ESTADO DOCENTE Y LA DESCENTRALIZACIÓN

1.         Precisemos  su contenido. El concepto de  Estado docente, (bastante arraigado en la historia y la legislación venezolanas, aunque poco aplicado) está íntimamente relacionado con el de Estado Social; esa fue la recreación que hizo del mismo el Dr. Luis Beltrán Prieto Figueroa para las  condiciones planteadas, en aquel momento, por la modernización capitalista, la democracia de masas y el desarrollo independiente. Parte del supuesto de que todo Estado responsable y con autoridad real - sintetizamos su pensamiento -asume la orientación general de la educación de la nación; esa orientación o principios que orientan la educación expresa su doctrina política y conforma la conciencia de los ciudadanos. En una sociedad democrática, estos fines generales de la educación no deben responder a los intereses de selectos grupos particulares, laicos y/o religiosos con un gran poder social, sino al interés de las mayorías, de la nación. Así, el Estado, en tanto que representante de los intereses generales  de la nación, no debe renunciar a esa función esencial ni delegarla a una organización (es) privada (as)  sea laica o religiosa pues, como suele suceder, dicha organización privada atiende más a sus intereses particulares o corporativos. La educación es concebida como una función pública esencial de la colectividad que en las sociedades modernas está encomendada al Estado en tanto que expresión jurídico política de esa sociedad. En consecuencia, toda libertad absoluta para la educación es una libertad negativa; de allí que el derecho de enseñar no debe colocarse por encima del derecho a aprender, ya que éste es un interés orgánico y permanente de la sociedad. En una sociedad democrática, los fines de la educación asignados por el Estado deben ser el resultado de una consulta al pueblo mediante los programas políticos sometidos a consulta por los diversos grupos que aspiran a ser gobierno y a dirigir las instituciones del Estado. Esa educación democrática se asienta en la gratuidad y en la obligatoriedad y tiende a dar a los ciudadanos igualdad de oportunidades en la medida que la democracia supone una función igualitaria y, en consecuencia, tiende a elevar al pueblo a la categoría de ciudadano, lo que supone la generalización de la cultura y la formación; otro sentido tiene la educación de las élites para las élites. La educación democrática, por esencia, es mayoritaria, de masas y su selección se produce con base en  las aptitudes individuales, las cuales se distribuyen sin distinción de clases. En síntesis, el Estado docente supone también que la educación de la población no es un asunto exclusivo de la familia ni de la sociedad, por lo tanto el Estado está obligado a intervenir con la finalidad de garantizar el acceso al conocimiento y a los beneficios de la escolaridad, sin discriminaciones, a toda la población. Está obligado a mantener un servicio de instituciones educativas al alcance de todos, destinado al fortalecimiento de la democracia y a la preparación de los ciudadanos en el ejercicio de los derechos sociales, así como a lograr la  cohesión de la nación. Igualmente el Estado Docente postula la libertad de fundar y mantener instituciones educativas por los particulares, pero bajo la autorización, supervisión y control del Estado.

2.         El desempeño del Estado,  en la administración del sistema escolar durante  los últimos 20 años ha sido ineficiente, contribuyendo mediante sus organismos al abandono de la educación oficial, colaborando, en consecuencia, con el fortalecimiento del sector privado. Aún más, la tesis del Estado docente, desde la instauración del Pacto de Punto Fijo (1958), fue degradada y debilitada en los términos expuestos por Prieto Figueroa. Por el contrario, la función del Estado en materia educativa se tornó ineficiente. Y esa ineficiencia del Estado en los asuntos educativos afecta, en primer lugar, a los sectores más pobres convirtiéndose en la causa fundamental de la disminución de sus  oportunidades de acceso al conocimiento. No obstante, en Venezuela el Estado ha sido y sigue siendo el principal agente político y económico, por lo tanto es también el agente con mayor poder para financiar y desarrollar la educación, por ello apoyamos la aplicación del concepto de Estado docente, pero adaptándolo a la constitución de 1999, lo que implica por una parte, incorporar la descentralización en la estructura administrativa y, ampliar la participación de la sociedad en los asuntos públicos no estatales. Por ello nos oponemos a la tesis que niega su vigencia histórica y pretende presentarlo como un anacronismo totalitario para cuyo propósito se ubican en una posición ultraconservadora, la que enfrenta, de modo antinómico, a la sociedad con el Estado; la que pretende negar la capacidad que tiene el Estado en una sociedad democrática de formular políticas educativas, de coordinarlas y supervisarlas anteponiendo el puro y simple interés privado tras un conjunto indeterminado llamado la sociedad o sociedad civil en la que se mueven poderosos intereses corporativos laicos y religiosos proclives a la definición de los fines  de la educación; intereses deseosos de apropiarse de la infraestructura educativa oficial ( propiedad pública) y  los cuantiosos recursos económicos involucrados. Por el contrario, en materia educativa nos pronunciamos por la ampliación del espacio público estatal y no estatal; este último, es la salida democrática a la privatización de políticas y recursos.  

3.         En el Art. 158 de la Constitución Nacional (CN) se plantea claramente que la “descentralización, como política nacional, debe profundizar la democracia, acercando el poder a la población y creando las mejores condiciones, tanto para el ejercicio de la democracia como para la prestación eficaz y eficiente de los cometidos estatales.” Para cumplir a cabalidad con esta disposición constitucional el nuevo Estado Docente deberá ser descentralizado, con la finalidad de mejorar su eficacia en el logro de la calidad y la equidad, democratizar el ejercicio de sus funciones e incrementar  la participación de la población en la fiscalización de los resultados, también garantizará  la  libertad de enseñanza bajo su supervisión y fomentará la incorporación  de diversos sectores de  la sociedad  a  favor de la equidad social y los intereses de la nación.

4.         El tema de la descentralización está difusamente tratado en ambos proyectos. El proyecto de la Asamblea Nacional en su art. 1  reconoce la existencia de diversos órganos descentralizados, señalando que la educación la imparte el Estado a través del “Ejecutivo Nacional, de los estados y los municipios, sus órganos descentralizados”...  Por lo menos en 18 artículos se le asignan funciones al MECD, mientras apenas en 6 artículos se mencionan algunas atribuciones de los estados y los municipios. El art. 14 resume bastante bien el alcance de las atribuciones del MECD. “planificar, orientar, coordinar, administrar, supervisar, desarrollar, experimentar, dirigir, ejecutar y evaluar el sistema educativo..”.  Se disminuyen, con relación a la situación actual, las funciones de las  alcaldías  y gobernaciones reduciéndolas a: colaborar en el desarrollo de la educación preescolar, “a coadyuvar con el MECD” en la  educación rural, en la educación de los pobladores. Los municipios cuidarán del cumplimiento de los arts. 124 y 125 sobre construcción de locales.   No obstante, se reconoce la existencia de planteles oficiales fundados y sostenidos por el Ejecutivo Nacional, los estados, los municipios, institutos autónomos y empresas del Estado.  Lo calificamos de centralizador excesivo y contradictorio con respecto a la Constitución tanto en lo referido a descentralización como en cuanto a la participación de los ciudadanos en la planificación, fiscalización y control   de la gestión pública.

5.         En proyecto B,  en el art. 13 se confunde descentralización con regionalización. Varios artículos parecen apuntar hacia la desconcentración de funciones y la participación de la sociedad en algunos asuntos, no obstante, todo se deja impreciso, ambiguo e indeterminado. No se indican modos, momentos ni canales de participación. Por ejemplo el art. 32, dice que la planificación nacional le corresponde al Estado. Art. 33, la administración y gestión de centros y servicios educativos estatales, “le corresponde a cada uno de los entes político-administrativos que conforman el Estado”.  Con respecto a la supervisión, que ha sido uno de los temas más polémicos, el art. 34 es un buen ejemplo de ambigüedad, se dice que le corresponde a “las comunidades educativas”, “como expresión del derecho irrenunciable que tienen los padres de velar por la educación de sus hijos..” Evidentemente se está confundiendo la comunidad educativa con la sociedad de padres y representantes.  En el art. 35 se le asigna al Poder Público garantizar la evaluación “de la calidad, pertinencia, eficiencia y equidad...”

            Las funciones específicas del MECD apenas son mencionadas en 4 artículos. Art. 8 “debe orientar a los medios de comunicación social dirigidos por el Estado. Art. 36 “autorizará el funcionamiento de los planteles privados”. Art. 51 “regulará y atribuirá a los organismos competentes el reconocimiento y reválida de los estudios realizados fuera del país”. Art. 75 (no se entiende)  El MECD y los organismos competentes del Estado, deberán “proveer al sistema escolar de los profesionales requeridos”.

            Atribuciones a los Estados: art. 91 “Le corresponderá al poder público estadal, planificar, con participación de la sociedad el servicio educativo estadal y fundar centros que lo realicen, a los cuales regimentará, organizará, dirigirá, supervisará y evaluará.”

            Nivel municipal, Art. 91, le corresponde al poder público Municipal planificar, fundar, gestionar, supervisar y evaluar, con participación de la sociedad, los servicios educativos de su competencia, como la Educación Inicial....”

            Art. 91 “la coordinación y armonización de las competencias concurrentes en materia educativa  de las expresiones municipal, estadal y nacional del Poder Público se harán a través del Consejo Federal de Gobierno...”

            EN SÍNTESIS, en lo relativo a descentralización este proyecto es ambiguo y tampoco cumple con lo establecido en la Constitución en materia de descentralización y participación.

C) LAS PROPUESTAS SOBRE DESCENTRALIZACIÓN

Además del art. 158 de la Constitución de 1999,  nuestras propuestas se apoyan en los artículos: 4, 157 y 185.  Es también importante recordar que los primeros intentos de descentralización del sistema educativo se iniciaron en Venezuela en 1969, con la creación de las oficinas regionales de educación, posteriormente sustituidas en 1975 por las zonas educativas. En el país existen, desde hace mucho tiempo, cuatro entes oficiales con responsabilidades en la administración de instituciones escolares, de allí que existan escuelas: Nacionales (54%), Estadales (24,%) Municipales (1,2%) y Autónomas (2,4%).  Dado el carácter decididamente centralizador establecido en la Ley de Educación vigente, el MECD concentra  todas las funciones. No obstante, a partir de 1989, la elección directa de alcaldes y gobernadores, ha promovido un creciente interés en esas instancias por el desarrollo de la educación.

            La existencia en el nivel estadal de diversas autoridades para la educación como las Direcciones de Educación de las gobernaciones, las zonas educativas y las UCER, ha incrementado el personal y las habilidades para la administración de los asuntos educativos. La coexistencia de esas diversas administraciones ha sido conflictiva por lo que se hace necesaria una solución unificadora para incrementar la eficiencia de sus esfuerzos.

            La cantidad de  escuelas a cargo de los  municipios  han disminuido, así como el personal encargado de su administración, el nivel municipal ha perdido competencias específicas para el manejo de los asuntos  educativos, por lo que no parece muy apropiado asignarle demasiadas responsabilidades en la LOE. Esto no será obstáculo para hacerlo progresivamente más adelante según los requerimientos y circunstancias de cada uno de los Estados.

            Proponemos 4 niveles de descentralización, a saber: nivel del Ejecutivo Nacional representado por el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes: nivel estadal representado por las Direcciones de Educación de los Estados; nivel Municipal por la Secretaría de Educación  del municipio y el nivel Institucional  por la gestión autónoma de las escuelas. Estas disposiciones se aplicarán a los niveles de educación obligatoria y a las modalidades correspondientes por cuanto la Educación  Superior contará con su propia ley y algunas universidades tienen autonomía.

1.         El Ministerio de Educación Cultura y Deportes, será el responsable fundamental del Ejecutivo Nacional para los asuntos del servicio educativo. Está encargado de producir y garantizar la orientación estratégica, el financiamiento, la  coordinación para la  elaboración y desarrollo de los planes nacionales de educación, el mantenimiento de  la cohesión nacional del sistema escolar y de garantizar la calidad y la equidad del servicio educativo en toda la nación.

2.         La Dirección de Educación de los Estados, será un organismo de planificación estadal  y ejecución de los programas educativos desde preescolar hasta media. Se encargará de la administración del personal (docente, administrativo y obrero y de la supervisión de las escuelas. Participará en la planificación nacional y otras decisiones a través del Consejo Federal de Educación.

3.         Nivel Municipal, Secretaría de Educación.  Se ocupará de la organización y desarrollo de la educación para los niños de 0 a 3 años. Será un organismo de apoyo a la ejecución de los planes estadales, especialmente en lo relativo a reparaciones y construcción de edificaciones, distribución de materiales para la enseñanza, etc. Servirá de enlace para la participación y la comunicación entre las comunidades y el nivel estadal y participará en el Consejo Estadal de Educación.

4.         Nivel Institucional. La institución escolar será la instancia administrativa y ejecutiva básica del sistema educativo. La organización y funcionamiento de las escuelas se fundamentarán en el modelo de gestión autónoma y de grupos cooperativos. Cada plantel gozará de un cierto grado de autonomía en los asuntos, administrativos y pedagógicos.

            Para una mejor comprensión de los niveles propuestos, procedemos a su descripción pormenorizada en cuanto a sus funciones se refiere.

            DOCUMENTO PREPARADO POR LA COMISIÓN DESIGNADA POR EL CONSEJO DE LA  ESCUELA DE EDUCACIÓN DE LA UNIVERSIDAD CENTRAL DE VENEZUELA PARA LA COMISIÓN DE EDUCACIÓN DE LA ASAMBLEA NACIONAL

            Continua....

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